Antes de adentramos a temática proposta, é necessário conceituar o que vem a ser “Termo de Referência” (TR). O Decreto Federal nº 3.555/00, em seu art. 8º, inciso II, aduz:

O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os  preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato.

               Além dessa definição, encontramos uma explicitação exaustiva do conceito em pauta no art. 9º, § 2º, do Decreto nº 5.450/05: O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado,   definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante,  procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução  e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.

               Como podemos observar, o termo de referência é uma ferramenta imprescindível para a administração pública e, na maioria das vezes, o êxito de uma licitação é verificado na constatação de que o termo de referência foi bem elaborado.

               Tal é a importância do TR nos processos licitatórios que o próprio Tribunal de Contas da União já se manifestou, inúmeras vezes, em relação a este tema, senão vejamos:

O projeto básico ou termo de referência dotam o processo licitatório de maior transparência e dão mais segurança ao gestor de que está contratando o produto conforme necessita, além de permitir que o licitante tenha informações e elementos necessários à boa elaboração das propostas. Já o orçamento estimado em planilhas de preços unitários serve de balizamento para a análise das propostas das licitantes, e é um importante instrumento para a análise de possíveis repactuações. Assim, a ausência ou fragilidades nesses procedimentos pode prejudicar o processo licitatório (TCU. Acórdão 768/2013 – Plenário).

              Na verdade, não existe fórmula para a elaboração do TR, todavia, alguns critérios devem ser observados pelo requisitante, tais como: objeto da contratação descrito de forma clara e objetiva; motivação para a aquisição dos bens ou a contratação dos serviços; especificações técnicas, prazo de entrega ou de execução do serviço; garantias; obrigações da contratante e da contratada; qualificação técnica, sanções, critério de avaliação das propostas, dentre outros.

              Contudo, lamentavelmente, a prática demonstra que os gestores encontram sérias dificuldades no processo de criação do TR, sendo necessário lembrar que, na maioria das vezes, a origem do problema é o desconhecimento das especificações técnicas do próprio objeto a ser contratado.

            Sem dúvida, a elaboração do TR é uma atividade complexa e multissetorial, que necessita do envolvimento de vários agentes públicos e técnicos na sua confecção, tendo em vista que o gestor ou a unidade requisitante não dominam o conhecimento das especificações técnicas entre a gama de bens e serviços necessários ao desenvolvimento das suas tarefas e finalidades.

             Para quem milita nessa área do direito, é comum e até mesmo corriqueiro se deparar com termos de referência mal elaborados, com exacerbado subjetivismo, sem as especificações necessárias ou com especificações incoerentes. Exemplo disso foi o TR que instruiu o pedido visando à aquisição de 800 cadeiras formulado por determinada Secretaria de Município do interior de Alagoas. No TR constava apenas o objeto “cadeiras”, sem qualquer especificação. O gestor não informava que tipo de cadeiras pretendia adquirir, qual o material a ser empregado na fabricação das cadeiras, se elas deviam ter base giratória ou não, qual a altura e a largura desejadas, qual o revestimento, se deviam ter encosto anatômico, qual a cor e tudo o mais. Acontece que todas essas informações eram necessárias para que fossem compradas cadeiras que atendessem as necessidades da administração. Assim, sem o cuidado necessário, o resultado dessa compra, caso fosse levada adiante, seria, fatalmente, a aquisição de cadeiras de plástico, as mais baratas do mercado, pois a regra é a licitação do tipo “menor preço”, ou seja, ganha a empresa que ofertar o menor valor e, consequentemente, sem a especificação completa, o prejuízo seria enorme para o Município.

          Observamos, por fim, que o sucesso da licitação depende de um termo de referência bem elaborado, pois o TR é uma ferramenta crucial para garantia de uma boa contratação, devendo ser construído de forma cuidadosa para que o objetivo da licitação seja alcançado.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Decreto Federal nº 3.555, de 08 de agosto de 2000. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.ht

BRASIL. Decreto Federal nº 5.450, de 31 de maio de 2005. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 768/2013 – Plenário) http://www.tcu.gov.br>