O Tribunal de Contas da União voltou a lançar atenção sobre um dos pontos mais sensíveis das contratações públicas: o uso das atas de registro de preços e, em especial, as adesões realizadas por órgãos não participantes. No Acórdão 547/2026-Plenário, relatado pelo ministro Benjamin Zymler, o TCU examinou a aderência dos sistemas federais do Sistema de Registro de Preços à Lei nº 14.133/2021 e ao Decreto nº 11.462/2023 e identificou um quadro de fragilidades que vai desde a falta de critérios uniformes para permitir adesões até justificativas genéricas de vantajosidade, extrapolação de limites legais e falhas no controle da tempestividade dessas contratações.

Na prática, o que o Tribunal sinaliza é que a ata de registro de preços não pode ser tratada como atalho administrativo. O TCU não desautoriza o instituto, mas reafirma que sua utilização exige motivação, planejamento, rastreabilidade e governança. O acórdão registra que a própria jurisprudência da Corte já vinha exigindo justificativa específica, apoiada em estudo técnico e registrada ainda na fase de planejamento sempre que o órgão gerenciador optasse por admitir adesões. Agora, essa diretriz retorna com mais densidade e acompanhada de recomendações operacionais para corrigir falhas sistêmicas no ambiente federal.

Em entrevista sobre a decisão, o advogado Carlos Lima, especialista em licitações e contratos administrativos, afirma que o julgamento produz um recado objetivo aos gestores municipais: aderir por aderir, sem estudo, sem comparação de mercado e sem aderência entre a ata e a necessidade administrativa, passou a ser uma zona de risco ainda mais exposta.

“O TCU está dizendo, em linguagem institucional, que adesão não é expediente de conveniência automática. Ela depende de motivação prévia, de justificativa técnica e de demonstração real de vantajosidade. Quando o gestor pula etapas do planejamento, ele transforma uma ferramenta legítima em passivo de controle”, comenta Carlos Lima.

Os dados levantados pela auditoria ajudam a dimensionar o problema. Segundo o acórdão, entre 80 órgãos respondentes, 41% não possuíam qualquer critério formal para decidir sobre a permissão ou vedação de adesões futuras; 18% adotavam critérios informais, apoiados em práticas locais; e outros 41% afirmavam possuir critérios objetivos, embora muitos deles se limitassem a referências genéricas à legislação e a entendimentos internos sem sustentação normativa mais consistente. O próprio levantamento apontou ainda percepção de baixa ou moderada clareza normativa por parcela majoritária dos respondentes e forte demanda por orientação mais padronizada.

Para Carlos Lima, esse dado tem impacto direto na realidade dos municípios.

“No ambiente municipal, onde muitas vezes a equipe de compras é reduzida e a pressão por respostas rápidas é permanente, existe a tentação de enxergar a adesão como solução pronta. O problema é que o TCU mostrou que, sem critério previamente definido, a decisão vira casuística. E decisão casuística, em contratação pública, costuma abrir espaço para questionamento, glosa e responsabilização.”

Outro ponto que chamou atenção da auditoria foi a baixa densidade das justificativas de vantajosidade. O TCU identificou que, em uma amostra de dez justificativas de adesão, apenas uma foi considerada consistente, ao passo que sete foram classificadas como insuficientes e duas como genéricas. Em diversos casos, os órgãos apenas afirmavam que a adesão seria “vantajosa” ou “adequada”, sem apresentar dados comparativos, pesquisa de preços ou análise técnica capaz de demonstrar que o objeto registrado atendia, de fato, à necessidade do aderente e que os preços estavam compatíveis com o mercado em que ele se insere.

Na avaliação de Carlos Lima, esse é um dos trechos mais pedagógicos do acórdão.

“A lição é simples: não basta dizer que a adesão é boa; é preciso provar. A vantajosidade não se presume. Ela precisa aparecer em documento, com pesquisa de preços, análise do objeto, exame das alternativas e demonstração de que aquela ata serve, de modo pertinente, à realidade do órgão. Sem isso, a adesão deixa de ser solução administrativa e passa a ser aposta.”

A auditoria também encontrou falhas operacionais ainda mais sensíveis. O Tribunal verificou ocorrências de autorizações acima dos limites legais, inclusive com registros de quantitativos negativos disponíveis para adesão, além de problemas no arredondamento do limite individual de 50%, permissões lançadas após o término da vigência da ata, ausência de controle automatizado do prazo de 90 dias para efetivação da contratação e até inversão de papéis entre participantes e aderentes no sistema. Também foi apontado o risco de processamento de adesões fora do módulo oficial, por meio de ofícios, sem registro formal compatível com os controles sistêmicos.

Para os gestores locais, o alerta é direto.

“O município que adere a ata sem conferir limite quantitativo, sem verificar vigência, sem examinar a compatibilidade do objeto e sem formalizar tudo no fluxo adequado pode herdar um problema de origem e ainda criar outro, próprio. O controle externo tende a perguntar: onde está o planejamento? onde está a pesquisa? onde está a motivação? Se o processo não responder, o gestor fica exposto”, adverte Carlos Lima.

Como resposta, o TCU recomendou ao Ministério da Gestão e da Inovação que apresente plano de ação para correção das falhas e adote providências como: criação de campo no ETP Digital para registrar a justificativa da decisão de permitir adesões; expedição de orientação normativa com critérios exemplificativos para permitir ou vedar adesões; implantação de checklist eletrônico obrigatório no módulo Gestão de Atas; correção da funcionalidade de cálculo dos limites; bloqueio de autorizações em atas vencidas; e aperfeiçoamento dos controles de integridade e rastreabilidade das adesões.

Na leitura de Carlos Lima, o acórdão tende a repercutir para além da esfera federal.

“Embora a auditoria tenha incidido sobre sistemas federais, a racionalidade da decisão interessa a toda a Administração Pública. O gestor municipal prudente deve tratar esse julgamento como parâmetro de conduta. Ata de registro de preços não substitui planejamento. Adesão não substitui estudo técnico. E urgência administrativa não corrige deficiência de instrução processual.”

Ao fim, o que o TCU reafirma é um ponto antigo, mas nem sempre observado: a ata de registro de preços foi concebida para racionalizar compras públicas, não para legitimar contratações apressadas. Quando a adesão ocorre sem critério, sem motivação e sem prova de vantajosidade, o que se perde não é apenas segurança jurídica; perde-se também integridade administrativa, previsibilidade decisória e qualidade do gasto público