Accountability - George Santoro

Teto de Gastos: um desafio para o crescimento do Brasil

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A Emenda Constitucional que estabeleceu o teto de gastos (EC-95/16) foi aprovada em dezembro de 2016 com o objetivo de conter o crescimento da despesa primária, ou seja, a despesa relacionada ao pagamento da folha, do custeio da máquina pública e os investimentos.

Naquele momento havia muita discussão acerca desta medida, pois existem várias formas de limitar esses gastos. O Brasil adotou a limitação da despesa (expenditure rule), a menos usada no mundo. A maioria dos poucos países que a implementaram aplicou também o controle do endividamento (debt rules), conforme apontado em estudo publicado pelo FMI em 2015 (Fiscal rules at glance). Vejam que o Brasil já possuía mecanismo de controle de endividamento, mas que dependia de ato do Senado Federal. O Senado somente implementou esse mecanismo para os entes subnacionais. Hoje, a grande maioria dos países usa a regra de controle para o resultado orçamentário (balanced budget rule).

A estratégia de constitucionalizar essa regra fiscal foi criar uma verdadeira âncora para a gestão fiscal do país e, ao mesmo tempo, mudar a confiança do mercado quanto a possibilidade de nós adotarmos medidas consistentes rumo à redução da taxa de crescimento do nosso endividamento. Até porque, fomos o único que fez isso no mundo e por um prazo bastante grande: 20 anos. Assim, nossa regra fiscal constitucional induziria qualquer que fosse o governo e o congresso nacional a promoverem reformas estruturais consistentes.

Infelizmente, nos três anos seguintes à aprovação da PEC do teto de gastos, somente neste último vemos claramente o interesse do governo e do congresso em fazerem uma agenda de reformas. Até agora, já tramita com desenvoltura a reforma previdenciária encaminhado pelo atual governo, mas muito ainda é necessário. O tamanho do nosso déficit fiscal e de endividamento exige medidas urgentes que tratem da reforma administrativa - principalmente mudanças estruturais que forneçam mecanismos para gestão da folha de servidores, uma agenda estruturada e planejada de privatizações (diminuição do Estado) -, regras que eliminem a indexação horizontal e vertical de despesas com folha, custeio e programas e que promovam paulatinamente a desvinculação orçamentária. Também seria fundamental que os programas de governo fossem revistos. Num período de escassez temos que aplicar recursos apenas naquilo que dá retorno adequado para a sociedade.

Não podemos cair em tentação e buscar o caminho mais fácil com a implosão da regra do teto de gastos. A situação fiscal do Brasil é muito frágil e sua economia, que poderia minimizar esse problema, apresenta o mais baixo nível de produtividade. Perdemos o boom demográfico. Assim, o PIB vai apresentar um crescimento bem modesto nos próximo anos. Dessa forma, qualquer mudança em regra fiscal sem o país ter implementado uma agenda de reformas e ajustes crível, poderia gerar grande desconfiança nos investidores, principalmente aqueles que compram nossos títulos. O momento é difícil e exige que todos tenham consciência disso. Sem reformas estruturais nosso país não chegará onde sempre sonhamos.

George Santoro

Risco de Crédito: Evoluir é Necessário

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As transações financeiras são intrinsecamente marcadas por assimetrias de informação entre aplicadores e tomadores de recursos. As transações financeiras só se desenvolvem quando se pode atenuar o peso negativo das assimetrias de informação.

Então, para equalizar essa situação surgiram, em meados do século XIX, nos Estados Unidos, algumas empresas que forneciam aos comerciantes informações sobre a solvabilidade dos seus clientes. Elas avaliavam a capacidade deles para honrar os pagamentos devidos em uma determinada obrigação financeira.

Assim, agências de classificação de risco de crédito atribuem notas e classificam os tomadores de crédito quanto à escalabilidade de risco do não pagamento de suas dívidas dentro do prazo fixado.  Além destas, também fazem este tipo de avaliação bancos para consumo interno dos mesmos, e também órgãos como, por exemplo, a Secretaria do Tesouro Nacional. Na maioria das vezes, as instituições não divulgam os critérios e nem os pesos atribuídos aos fatores considerados para a determinação das classificações.  A classificação de risco ganhou notoriedade a partir dos anos 80 quando saímos de um pequeno grupo de grandes bancos internacionais financiadores de crédito externo para o crédito via utilização de bônus e títulos, pulverizando assim os investidores. Dessa forma, para diminuir os custos e diminuir os problemas de comparação de dados macroeconômicos entre países foi necessário utilizar a classificação de risco.

 

O avanço foi grande, mas concentrado em três agências que hoje possuem mais de 90% do mercado de classificação de risco do mundo. Este fato e a subjetividade de suas avaliações, principalmente na avaliação do risco soberano dos países, fez com recebessem muitas críticas por erros de avaliação, como na crise do sistema financeiro americano causador da falência de muitos bancos.

Apesar das críticas, o modelo de classificação de risco ainda é o melhor instrumento que temos para dar melhor simetria de informações para os investidores. Dessa forma, a Secretaria do Tesouro Nacional vem há algum tempo classificando o risco de crédito dos entes subnacionais, principalmente Estados e Municípios capitais. Ao contrário das agências, seus critérios são absolutamente públicos e sofreram atualização em 2017. Nesta mudança, procurou olhar mais para as obrigações de curto prazo, melhorando sua avaliação de solvência e tirando um pouco do peso do tamanho do endividamento do ente. Em paralelo, desenvolveu um grande trabalho de padronização de lançamentos contábeis e verificação da atuação dos entes subnacionais com a implantação das normas internacionais de contabilidade e, mais recentemente, da matriz de saldos contábeis. Essa medidas são grande indutoras de melhoria da gestão fiscal dos Estados e Municípios. De um lado porque acaba gerando comparação entre os entes e, do outro, gera uma enorme melhoria na informação patrimonial e de solvência de Estados e Municípios. Essa transparência ajuda o controle social a verificar claramente quando um gestor público está tomando medidas que podem levar à quebra de caixa. Dessa forma, contribui também para que sejam avaliadas as políticas públicas e sua repercussão econômica, ajudando na tomada de decisão futura.

Muito temos que melhorar nestas classificações de risco. É necessário introduzir algumas análises quantitativas correlacionando-as a indicadores econômicos e a decisões do gestor público, como a contratação de novos servidores e mudanças de planos de cargos e salários, além da efetividade de seu sistema previdenciário.

A melhoria destes instrumentos pode gerar um novo patamar na gestão de dívidas soberanas subnacionais. Esta semana, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN divulgou que fará consulta pública sobre a securitização de recebíveis de operações de crédito de Estados e Municípios, passo importante para reduzir as taxas de juros e a melhoria das condições financeiras do crédito pelo aumento da concorrência. Quem sabe com as constantes melhorias contábeis e de classificação de risco em andamento, os Estados e Municípios poderão acessar o mercado com a colação de títulos?

Claro que precisaremos ter um arcabouço jurídico firme para evitar o que aconteceu no passado. Inadimplência e fraudes. Aqui mesmo, em Alagoas, já tivemos um caso de emissão no exterior, no início do século passado, onde o responsável fez uma emissão ao par fraudulenta para seu próprio deleite, como muito bem retratou o Velho Graça.

George Santoro

Abertura Econômica às Nações Amigas

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(...)” ficando entretanto como em suspenso, e sem vigor todas as leis, cartas régias, ou outras ordens que até aqui proibiam neste Estado do Brasil o recíproco comércio, e navegação entre os meus vassalos, e estrangeiros (...)” Carta régia de Abertura do Portos, em 24 de janeiro de 1808.

Dom João VI ao promulgar a Carta Régia de abertura dos portos brasileiros às nações amigas encerrou o pacto colonial que nos impedia de fazer comércio com o mundo. Foi um dos maiores atos de liberalismo econômico do Brasil, tendo sido formulado por José da Silva Lisboa, o Visconde de Cairu, autor do tratado Princípios de Economia Política, primeira obra a tratar das lições de Adam Smith no Brasil.

Infelizmente, o que poderia ter sido promissor foi para o buraco. O Banco Mundial, no estudo “Emprego e Crescimento – a agenda da produtividade” afirma que nosso País é o segundo mais fechado do mundo, perdendo apenas para o Sudão, fruto de uma política intervencionista e protetora. Sempre decidimos por proteger nichos do mercado, nos esquecendo do todo. Quanto ganharíamos se nos abríssemos às oportunidades e ao comércio?

Apostamos no modelo de substituição de importações, com fé messiânica de que nosso grande mercado interno seria suficiente para nos desenvolver. Parte de nosso empresariado sempre defendeu a proteção e o estímulo à produção doméstica, com crédito produtivo, com taxas subsidiadas, desonerações tributárias e proteção tarifária contra a concorrência externa. Acreditavam que esse pacote resultaria em crescimento na economia, estimularia os investimentos privados e a geração de emprego. Ao contrário de nós, a Coréia do Sul, que se encontrava em patamar econômico semelhante no início da década de 80, com renda per capta 20% da americana, adotou a abertura econômica entre outras políticas públicas como o investimento maciço em educação. O resultado é que hoje ainda nos mantemos no mesmo patamar, enquanto que os coreanos melhoraram em mais de 300% a sua situação de riqueza.

Nosso modelo não funcionou. Ao contrário do que aconteceu em boa parte do sudeste asiático e na China. A ascensão destes países - em especial da China - no comércio internacional, tem relação direta também com a capacidade de articular sua economia ao processo de globalização produtiva.

Assim, a integração das cadeias de produção globais e a expansão do comércio intra-firma, possibilitou à China se inserir nos fluxos globais de comércio. Para isso, ela estabeleceu um conjunto de incentivos a fim de promover a entrada de empresas estrangeiras exportadoras em regiões específicas do país, aproveitando a entrada do capital estrangeiro. Assim, desenvolveu amplas redes de comércio ligadas a essas empresas multinacionais. De um lado, esse movimento fortaleceu o comércio; de outro criou condições para absorção e o desenvolvimento de tecnologias de ponta por parte das empresas nacionais.

O recente acordo comercial entre Mercosul e União Europeia é um alento para a reinserção do Brasil no comércio mundial. Apesar de ainda demorar para haver efeitos jurídicos, é um ótimo sinal. Aliás, precisamos estimular não só o aumento do comércio, mas também o retorno do investimentos produtivos estrangeiros. Para isso, não podemos ficar esperando cair do céu uma empresa em nossa cidade, precisamos ser profissionais e, também, caixeiros viajantes.

Fazer negócios é criar relações, principalmente numa sociedade que exige confiança pessoal como a asiática. A Região Nordeste está atraindo a atenção dos chineses e asiáticos que vem seguidamente tentando estabelecer relações. Eles estão estudando nossas regras e burocracia e buscam parceiros para acessar o mercado americano e europeu com posição logística privilegiada.

Não podemos esperar nosso desenvolvimento vir do Criador. Precisamos criar as condições para sermos desenvolvidos. Temos que ir buscar os investidores e investimentos para que possamos nos desenvolver e diminuir nossas desigualdades, melhorando a vida de nosso povo.

George Santoro

Gestão de Passivos e Riscos no Setor Público

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O administrador público da área financeira, em geral, preocupa-se apenas com as informações financeiras básicas. Aquelas que alimentam seu fluxo de caixa. Tem olho no curto e curtíssimo prazo. Não se dedica a analisar seus passivos contabilizados e os contingentes. Seu foco é pagar as contas. Para isso, possui os sistemas orçamentário e de contabilidade como fontes primárias de análise. Acredito que essa atitude cotidiana nos entes públicos é um dos principais motivadores para que, no longo prazo, os Entes Públicos só piorem sua situação patrimonial.

Infelizmente, apesar da grande evolução técnica nos últimos anos, principalmente quanto ao registro e a geração de informações financeiras, o setor público ainda carece de dados gerenciais que indiquem os passivos contingentes e as situações de risco. Diferentemente de empresas listadas no Novo Mercado da BOVESPA que já possuem governança corporativa e a adequada análise de passivos contingentes. Também já possuem a devida maturidade quanto à transparência de sua situação patrimonial perante mercado e investidores. Neste ponto, qual ente público tem conhecimento de seu passivo judicial? E dos seus litígios administrativos? E dos atos de gestão que causam danos a terceiros ou a funcionários? Quem tem sistemas de compliance implantados para mitigar custos e riscos?

Além disso, mesmo os entes mais organizados e bem geridos, não possuem sistema contábil confiável na geração de informações para tomada de decisões estratégicas. Precisamos evoluir muito neste quesito. Não falo apenas na questão da implantação profissional do controle de custos na administração pública. Digo que precisamos implantar um controle de passivos e riscos! Somente assim teremos realmente um modelo de gestão fiscal e patrimonial que traga confiança a investidores e ao mercado financeiro, pois haverá informações gerenciais suficientes para que os gestores políticos tomem decisões sustentadas em avaliação técnica.

Imagine um prefeito que precisa decidir se pode fazer um determinado investimento e, que depois de pronto, gerará uma despesa de manutenção significativa. A maioria olharia apenas o caixa e decidiria. Poucos fariam uma análise fiscal de médio prazo incluindo, além do caixa atual, as obrigações futuras, mas nenhum estudaria seu passivo contingente e os alertas do seu sistema de riscos verificando as diversas possiblidades de choques em indicadores econômicos. Por exemplo: riscos de condenações, riscos ambientais e de compliance. Há cidades que, de tempos em tempos, sofrem com enchentes, mas em raríssimos casos tivemos gestores que analisaram este tipo de risco e tomaram providências fiscais e financeiras para se prepararem adequadamente.

A grande maioria dos Estados que implantaram benefícios fiscais não controlam adequadamente o crédito tributário acumulado de seus contribuintes. Esse passivo é, muitas vezes, o responsável pela queda de arrecadação ou um impedimento do seu crescimento em tempos de boom econômico. Muitos gestores novos ficam sem entender o que está acontecendo. O mesmo poderá acontecer para os entes que adotaram a sistemática da Substituição Tributária por causa do atual entendimento do Supremo Tribunal Federal de que os Estados são responsáveis pelo ressarcimento das diferenças entre o preço efetivo e o arbitrado. Um risco que perdurou por anos nos tribunais, só que os Estados nunca se preparam para o dia que o STF decidisse desfavorável. Poderia, neste ponto, citar dezenas de casos semelhantes na área tributária de União, Estados e Municípios já que somos um dos países com o maior valor em litígios tributários administrativos e judiciais.

Já os riscos previdenciários, como medi-los? Pouquíssimos entes públicos têm sistemas de informação de pessoal adequados ou mesmo planos de cargos e salários compatíveis com a previdência capazes da geração de um capital suficiente para quitar aposentadorias e pensões. A maioria deles não faz qualquer sentido atuarial. Em menos de 10 anos o funcionário já alcança o topo da carreira ou possuir um escalonamento de crescimento salarial premia os últimos anos da carreira. Assim, em geral, temos aposentados e pensionistas com médias salariais sempre superiores que os da ativa. É preciso entender a formação deste passivo para poder tomar as decisões corretas para diminuir o endividamento público e gerar a solvência fiscal.

O conhecimento e o preparo da gestão pública para lidar com passivos e riscos é fundamental. O gestor que conhecer bem seus passivos e riscos pode conseguir diminuir seu endividamento com medidas tomadas em momentos de bonança na arrecadação ou, em oportunidades por mudança de legislações ou mesmo fazendo negociações seguras e firmes com credores estabelecendo um fluxo de pagamentos crível. Assim, acredito que gerenciar riscos e passivos no setor público é um passo que precisamos dar no Brasil. Estamos atrasados!

George Santoro

Somos um País Pobre!

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Nosso povo tem mania de procurar messias capazes de resolver seus problemas e sempre nos damos mal. É difícil acreditar na realidade que nos envolve e não percebemos nossos problemas verdadeiros. Principalmente se ela é muito ruim. Aliás, isso tem sido a tônica do nosso país. Sempre estamos procurando a cura, mas usamos remédios equivocados.

Não somos um país rico! O melhor critério para avaliar isso é verificar a nossa produtividade vis a vis os demais países. Tem-se que verificar a razão entre os insumos gerados e o produto gerado por nossa economia -  a nossa produtividade é muito baixa. Precisamos ter intrínseco em nossa consciência coletiva os problemas que temos que enfrentar. Buscar um planejamento de ações e medidas para enfrentar e ter paciência, foco e determinação para melhorar.

A década de 80 que foi considerada perdida. Sem avanços econômicos e sociais. Aquele período foi um laboratório de tentativas e não saímos do lugar. Me nego a acreditar que nossa sociedade não conseguiu aprender. Será que esquecemos do que é viver com inflação? Viver numa sociedade onde ninguém sabe o valor real das coisas? Foi a Era de Ouro dos especuladores no Brasil.

O Brasil possui um grande déficit corrente, sendo a previdência sua maior despesa. É importante ficar claro que, ao aprovarmos uma reforma no sistema previdenciário, ela apenas fará essa despesa crescer menos. Ela não vai diminuir como num passe de mágica. O nosso buraco fiscal continuará lá.  Então, serão necessárias diversas reformas para ir diminuindo esse buraco. Nosso orçamento público é absolutamente vinculado e como aplicar recursos escassos se não há liberdade para a sociedade decidir em que programas vale a pena investir? Não adianta termos aprovado o Teto de Gastos neste cenário. Faz sentido subsidiar setores econômicos ineficientes que apenas melhoram seus lucros e não melhoram sua produtividade?

Nosso federalismo fiscal está absolutamente doente com diversas sobreposições de competências, onde Estados e Municípios não conseguem pagar suas contas. É um ralo onde perdemos energia e recursos pela falta de coordenação de políticas públicas. E o pior de tudo: para manter o paradigma federativo, geramos um sistema tributário absolutamente insano. Fica difícil explicar para investidores internacionais quanto pagará de tributos e o que terá que fazer. Sem falar o enorme contencioso tributário administrativo e judicial.

Será que continuaremos perdendo tempo e o fim do boom demográfico favorável discutindo bobagens enquanto somos engolidos pelos problemas?

Somos um país pobre e diferente entre cada região, que possui demandas e necessidades absolutamente diversas. Precisamos de boas instituições, de segurança dos direitos de propriedade, que haja isonomia jurídica entre todos os atores econômicos. A existência deste arcabouço possibilitará que os retornos sejam diretamente proporcionais à boa gestão das empresas e empreendimentos. E não como é hoje dependendo de fatores de príncipe, sorte e de um mercado pouco competitivo.

Assim, precisamos construir reformas regulatórias e também em nossas instituições governamentais. O crescimento econômico não virá de uma única medida, mas como já falei de um conjunto de providências. Do contrário, teremos outra década perdida e um ajuste absolutamente nocivo pela volta da inflação e da recessão.

George Santoro

O Registro Contábil dos Passivos e Ativos “Ocultos”

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Estamos acostumados a estudar que, em casos de investimentos destinados a aquisição e/ou incorporação de empresas, é feita uma auditoria prévia conhecida como “Due Diligence”.  É um trabalho amplo, destinado a fornecer elementos que deem confiança aos investidores sobre a real situação da empresa-alvo. Só então um acordo comercial é selado. No setor público brasileiro, infelizmente, os balanços e os registros contábeis dos entes públicos ainda não são capazes de subsidiar um trabalho deste tipo. Isto, mesmo após todo o esforço desenvolvido pelo país nos últimos anos de adotar práticas e normas contábeis internacionais no setor público.

O governo brasileiro aderiu às normas internacionais (IPSAs) editadas pelo International Public Sector Accounting Standards Board – IPSASB, da International Federation of Accountants – IFAC, e também às normas nacionais editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade, fato formalizado por meio da Portaria MF nº 184, de 2008. Desde então, o país vem adotando um calendário de obrigatoriedade da adoção destas normas com um ou outro atraso. O Brasil é um dos mais de 50 países que estão em processo de implantação, sendo que elas já são realidade em mais de 40 países.

Apesar deste evidente esforço na melhora do accountability ainda precisamos transformar a cultura dos profissionais e gestores públicos para evidenciar a importância dos registros contábeis para refletirem adequadamente os passivos e ativos dos entes. Para isso, é fundamental enfrentarmos a questão dos passivos e ativos “ocultos” que hoje não figuram nem em notas explicativas dos relatórios contábeis, como os litígios judiciais que poderão aparecer no futuro como precatórios, as despesas incorridas e não registradas, os benefícios fiscais concedidos, os créditos tributários acumulados ou antecipados, as receitas extraordinárias que não se repetirão, dentre outros fatos econômicos. Pode-se destacar ainda, a dificuldade dos entes públicos em identificarem esses passivos que, por vezes, tramitam por anos a fio até que apareça sua exigibilidade financeira e, somente neste momento, é que saberão de sua existência e que nunca se prepararam para arcar com essa conta.

Um exemplo de um importante passivo que não é devidamente registrado nas contas fiscais e financeiras dos entes são os previdenciários, pois ainda hoje não fazem parte dos demonstrativos fiscais dos entes públicos, apenas figurando nos registros patrimoniais o que sempre confunde a real situação financeira dos entes públicos devido ao fato dos ativos previdenciários serem registrados nas disponibilidades financeiras.

Um gestor público que recém assuma a gestão de algum ente tem apenas uma vaga noção do tamanho de seus passivos sem falar da perspectiva de sua exigibilidade. Há casos que sequer conseguem identificar porque sua arrecadação não cresce na proporção do crescimento econômico, pois simplesmente as empresas estão fazendo uso de créditos tributários que não estão em nenhum registro na contabilidade. Sendo um exemplo clássico de um passivo “oculto”.

Quanto aos ativos, raros entes sabem exatamente a quantidade de bens imóveis e móveis que possuem, mas acredito que não ainda não temos nenhum ente público com esse patrimônio devidamente avaliado. O que praticamente inviabiliza a gestão eficiente destes ativos.

Precisamos evoluir nos registros contábeis públicos. A adesão as IPSAs foi um importante passo, mas precisamos ser efetivos e, talvez, adotar a obrigatoriedade de um auditoria independente a cada fim de ciclo de gestão, da mesma forma que uma “Due Diligence” é feita hoje quando um investidor pretende adquirir uma empresa.

George Santoro

Estamos acostumados a estudar que, em casos de investimentos destinados a aquisição e/ou incorporação de empresas, é feita uma auditoria prévia conhecida como “Due Diligence”.  É um trabalho amplo, destinado a fornecer elementos que deem confiança aos investidores sobre a real situação da empresa-alvo. Só então um acordo comercial é selado. No setor público brasileiro, infelizmente, os balanços e os registros contábeis dos entes públicos ainda não são capazes de subsidiar um trabalho deste tipo. Isto, mesmo após todo o esforço desenvolvido pelo país nos últimos anos de adotar práticas e normas contábeis internacionais no setor público.

O governo brasileiro aderiu às normas internacionais (IPSAs) editadas pelo International Public Sector Accounting Standards Board – IPSASB, da International Federation of Accountants – IFAC, e também às normas nacionais editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade, fato formalizado por meio da Portaria MF nº 184, de 2008. Desde então, o país vem adotando um calendário de obrigatoriedade da adoção destas normas com um ou outro atraso. O Brasil é um dos mais de 50 países que estão em processo de implantação, sendo que elas já são realidade em mais de 40 países.

Apesar deste evidente esforço na melhora do accountability ainda precisamos transformar a cultura dos profissionais e gestores públicos para evidenciar a importância dos registros contábeis para refletirem adequadamente os passivos e ativos dos entes. Para isso, é fundamental enfrentarmos a questão dos passivos e ativos “ocultos” que hoje não figuram nem em notas explicativas dos relatórios contábeis, como os litígios judiciais que poderão aparecer no futuro como precatórios, as despesas incorridas e não registradas, os benefícios fiscais concedidos, os créditos tributários acumulados ou antecipados, as receitas extraordinárias que não se repetirão, dentre outros fatos econômicos. Pode-se destacar ainda, a dificuldade dos entes públicos em identificarem esses passivos que, por vezes, tramitam por anos a fio até que apareça sua exigibilidade financeira e, somente neste momento, é que saberão de sua existência e que nunca se prepararam para arcar com essa conta.

Um exemplo de um importante passivo que não é devidamente registrado nas contas fiscais e financeiras dos entes são os previdenciários, pois ainda hoje não fazem parte dos demonstrativos fiscais dos entes públicos, apenas figurando nos registros patrimoniais o que sempre confunde a real situação financeira dos entes públicos devido ao fato dos ativos previdenciários serem registrados nas disponibilidades financeiras.

Um gestor público que recém assuma a gestão de algum ente tem apenas uma vaga noção do tamanho de seus passivos sem falar da perspectiva de sua exigibilidade. Há casos que sequer conseguem identificar porque sua arrecadação não cresce na proporção do crescimento econômico, pois simplesmente as empresas estão fazendo uso de créditos tributários que não estão em nenhum registro na contabilidade. Sendo um exemplo clássico de um passivo “oculto”.

Quanto aos ativos, raros entes sabem exatamente a quantidade de bens imóveis e móveis que possuem, mas acredito que não ainda não temos nenhum ente público com esse patrimônio devidamente avaliado. O que praticamente inviabiliza a gestão eficiente destes ativos.

Precisamos evoluir nos registros contábeis públicos. A adesão as IPSAs foi um importante passo, mas precisamos ser efetivos e, talvez, adotar a obrigatoriedade de um auditoria independente a cada fim de ciclo de gestão, da mesma forma que uma “Due Diligence” é feita hoje quando um investidor pretende adquirir uma empresa.

George Santoro

LRF 19 anos: Onde erramos?

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Há quase 10 anos fui convidado pelo Banco Mundial a participar de um treinamento em Shangai onde haveria um grande intercâmbio entre gestores de finanças públicas principalmente de países do sudeste asiático e dos Brincs. Naquele momento, todos tinham curiosidade pelo Brasil, queriam saber detalhes do processo de estabilização da moeda, mas principalmente, de como havíamos conseguido um processo contínuo de melhorias fiscais, inclusive, nos entes subnacionais. Para a conclusão do curso, cada representante faria uma apresentação sobre o desenvolvimento institucional das finanças públicas do seu país. Pude discorrer com muito orgulho dos benefícios da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF que tinha acabado de completar 10 anos e detalhei a trajetória decrescente da relação Dívida/PIB de todos os entes federados. A grande maioria dos países participantes do evento não possuíam regras legais e queriam detalhes de como se desenvolveu a implementação deste arcabouço jurídico, principalmente nos entes subnacionais e o excelentes resultados que aconteceram até ali.

Hoje, infelizmente, a situação é totalmente diferente, pois todo o processo de ajustes contínuos terminou e o endividamento público explodiu. Isso sem falar nas diversas crises de solvência e liquidez de vários Estados e municípios brasileiros. O que aconteceu em tão pouco tempo? As regras previstas na LRF falharam? Faltou fiscalização dos órgãos de controle?

A LRF é uma norma abrangente e moderna em conceitos técnicos, com a devida cobertura das instituições, com objetivos bastantes ambiciosos. Uma das metas que ficou bastante evidenciada no seu processo de discussão foi induzir uma visão mais abrangente e intertemporal da situação fiscal na federação brasileira. Para isso, foi implementado em paralelo um programa de ajuste fiscal nos Estados e Municípios que teve sucesso durante o mesmo período da lei fiscal, o que nos leva a perceber a importância de termos norma e programa trabalhando de forma harmoniosa.

Ela foi absolutamente autoaplicável desde a sua publicação, com exceção de dois pontos: Limite de Endividamento da União e o Conselho de Gestão Fiscal. Até hoje não foram regulamentados, infelizmente, gerando claros danos à operacionalidade da norma e sua eficácia. De um lado, ao não limitar o Endividamento da União, a LRF permitiu a fuga de sua principal premissa fiscal que é a geração de superávits orçamentários primários suficientes para a redução do endividamento. Por outro, a falta de regulamentação do Conselho de Gestão Fiscal permitiu uma profusão de interpretações e, também, com grande força, o surgimento de mecanismos de contabilidade criativa que omitiram passivos, supervalorizaram receitas e melhoraram indicadores fiscais exigidos pela LRF. Então, os mais diversos limitadores de gastos previstos tiveram seus efeitos muitas vezes relativizados por técnicos e governantes na ânsia de demonstrarem que estão enquadrados na lei com o objetivo de se livrarem das penalidades e poderem acessar crédito e convênios. Uma das principais competência do Conselho era eliminar as divergências contábeis.

Além destas questões, acredito que o conceito de Receita Corrente Líquida usada em vários indicadores fiscais da lei não é o mais indicado, porque agrega algumas receitas com despesas absolutamente vinculadas, como as Receitas do Sistema Único de Saúde – SUS. Acredito que um conceito mais próximo da receita livre disponível em caixa seja mais adequado. Da mesma forma, não faz sentido alguma misturar nos demonstrativos fiscais receitas e despesas dos sistemas previdenciários capitalizados, pois maquia as disponibilidades livres de caixa e os resultados orçamentários.

Também é importante destacar que os Tribunais de Contas não foram devidamente aparelhados, seja pela LRF, seja por um processo de desenvolvimento técnico focado para as questões de gestão fiscal. Historicamente, no Brasil, as cortes de contas desenvolveram sua atuação no controle da legalidade dos atos administrativos e não na verificação da qualidade gestão fiscal.

Esses ajustes na LRF e outros são necessários para dar efetividade às mudanças previdenciárias já em discussão, às tributárias, administrativas e outras. Não há solução mágica para tirar o Brasil do atoleiro em que se encontra. É necessário um conjunto de medidas, e a modernização da LRF se faz necessária, mesmo que tenhamos que colocar regras e metas ao longo do tempo prospectivo, dado a situação caótica de grande parte dos Estados e Municípios do País que permite apenas um processo de ajuste gradual e não uma parede imutável. Já estamos atrasados, vamos correr!

George Santoro

A Desigualdade Social e Econômica do Brasil e a sua relação com o FPE

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O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE, é constituído por uma parcela da arrecadação de impostos federais, especificamente IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados -, e IR que, posteriormente, são repassadas da União para os Estados, sendo imprescindíveis para autonomia financeira de grande parte dos entes estaduais. Ocorre que a autonomia almejada em âmbito federalista só é possível se houver efetiva divisão de rendas, suficientes para garantir aos estados autonomia financeira, sem a qual, a sua liberdade é meramente nominal. Os valores recebidos através do FPE constituem, muitas vezes, a principal ou uma das mais importantes fontes de receita estadual. Sem eles, a execução de seus orçamentos seria prejudicada ou até mesmo inviabilizada. Em 12 Estados, o valor repassado por meio do FPE representa uma parcela de 30% ou mais de toda a Receita Corrente Líquida.

 

Como é natural, ao longo do tempo, alguns Estados evoluíram mais rápido que outros, precisando de menor suporte federal e, por isso, deveriam ter sua participação no FPE reduzida. Aqueles com maior dificuldade deveriam receber mais recursos do FPE. Desta forma, percebe-se que uso de coeficientes fixos para partilha do FPE não serve para alcançar o objetivo básico do Fundo, que é prover um mecanismo dinâmico de reequilíbrio da capacidade fiscal dos estados. Foi esse o entendimento do STF – Supremo Tribunal Federal - em 2010 quando apreciou a Lei Complementar 62/89. O STF não se restringiu à análise do texto da lei em consonância ou discordância com a Constituição Federal. Foi além! Analisou o contexto socioeconômico em que se deu a elaboração dos coeficientes, bem como as alterações posteriores, concluindo que a lei posta em julgamento tornou-se inconstitucional por não mais condizer com o contexto socioeconômico e estaria, portanto, desatualizada, inapta para cumprir os objetivos do FPE.

 

A lei complementar 143 foi editada em junho de 2013 mas, infelizmente, o problema continua devido à regra de transição instituída. Primeiro, a regra manteve inalterados os antigos coeficientes até 2015. A partir de 2016, a transição continuou, só que utilizou uma regra como base nos  mesmos coeficientes inconstitucionais em que os compara aplicando uma taxa de atulização real equivalente a 75% da variação do PIB nacional do ano anterior ao ano considerado e, apenas se houver uma parcela que supere esta correção, é que haverá a divisão do excedente por meio da combinação de fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita (regra nova).

 

Assim, apesar do critério de rateio utilizado pela renda domiciliar per capta relativizado pela população de cada Estado ser tecnicamente correta, a regra de transição do rateio é absurdamente contrária ao entendimento do STF e da boa técnica federativa, pois, após passados mais de quatro anos da edição da LC 143, menos de 5% dos valores do FPE foram repartidos com base no novo critério, dinâmico, que visa a promoção do equilíbrio financeiro entre os estados. E se tirarmos da base os valores advindos da repatriação, esse percentual cai para menos de 3%. Fazendo uma projeção considerando que o PIB cresça anualmente 3% (previsão otimista) estimo que a transição acabaria por volta do ano de 2.227, ou seja, após mais de 200 anos!

 

Dessa forma, manteremos ou, na verdade, pioraremos as diferenças regionais entre os Estados. Essa regra faz com que Estados como Alagoas tenham R$ 2.177,00 de receita corrente líquida per capta, e outros como o Maranhão, com R$ 1.786,00. Na região norte temos Roraima com R$ 6.117,00; no centro-oeste, Tocantins, com R$ 4.643,00; no sul, Santa Catarina, com R$ 3.018,00, e no sudeste, São Paulo, com R$ 3.361,00, sendo a média do Brasil de R$ 3.323,00. Muitas vezes, na mesma região, a diferença chega próximo a 80%. O STF precisa atuar e fazer valer sua decisão de 2010. O Brasil precisa crescer, mas tem que ser com justiça social e econômica.

 

 George Santoro e Fábio Augusto Carvalho Peixoto

A Velha Gestão Pública Brasileira e o Mar

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(...)"Mas, pensou, eu aguento-as com precisão. O que já não tenho é sorte. Quem sabe? Talvez a tenha hoje. Cada dia é um novo dia. É preferível ter sorte. Mas eu prefiro ser exacto. Assim, quando a sorte vem, está-se pronto para ela" (...) Santiago, personagem de “O Velho e o Mar” Ernest Hemingway.

 

O próximo ciclo governamental que se abre em 2019 será recheado de capacidade de gestão e diálogo com os parlamentares e a população. Vivemos tempos vorazes, mas é preciso que o espírito de autopreservação de todos os elementos que estão permanentemente em luta, numa autodevoração sem fim, termine. Estaremos presenciando um período de transição, da mesma maneira que Hemingway usou magistralmente o mar no livro “O Velho e o Mar” como a representação da travessia da vida.

O desafio inicial não será a previdência, como vem sendo muito ventilado, mas a situação de penúria fiscal da maioria dos Estados e Municípios. São eles que, na verdade, prestam diversos serviços à população, principalmente a mais pobre, que necessita de um grande suporte governamental. Nas últimas décadas, a participação deles no bolo tributário se manteve praticamente estática, sendo que suas atribuições se ampliaram bastante. O governo federal só atuou quando a situação entrou em colapso e nunca procurou achar soluções federativas. 

Não há mais espaço para ações paliativas. A pobreza aumenta a olhos vistos e nosso benefício demográfico está no fim. Em breve, entraremos num ciclo que exigirá grandes transformações e rompimento de paradigmas.

Precisaremos não só fazer sensíveis alterações nas regras previdenciárias e reformar nosso sistema tributário, mas resgatar todos os entes federativos. Será preciso enxugar o serviço público – não digo a prestação de serviços à população -, mas a máquina pública. Não dá mais para termos servidores que não trabalham e jeitinho para burlar as regras fiscais. Se não estão claras devemos aprovar leis que definam, por exemplo, o que é despesa de pessoal. Não é necessário discutir o micro e não sair do lugar! Deve-se deixar algumas regras mais explícitas e fixar prazos razoáveis para este ajuste. Não conseguimos resolver tudo em um ano mas, quem sabe, em uma década? É preciso que o STF – Supremo Tribunal Federal - decida a questão sobre o regime jurídico único e impedir a contratação de servidores públicos por regime diverso que o estatuário. Éramos muito melhores quando isso era possível. Acredito que o regime estatutário deveria ser adotado apenas para as carreiras claramente de Estado. 

Outro ponto essencial são as vinculações orçamentárias que não garantem a melhora dos serviços públicos e nem são dinâmicas o suficiente para se adaptar às reais necessidades dos mais pobres. O Congresso, ano após ano, criou normas neste sentido. O mais incrível é que elas tiram dos parlamentares a essência de sua função: definir onde serão aplicados os recursos públicos a cada ano.

Deve-se encaminhar um projeto de reforma que desvincule receitas e despesas, além da desindexação de diversas despesas que crescem independentemente dos governos terem recursos para pagar. O resultado disto é que não sobra nada para se investir. O Brasil apresenta taxas declinantes de investimentos públicos e chegamos à humilhante taxa de investimento de apenas 1% do PIB.

Que o país consiga vencer o seu espadarte como o velho pescador, mas que não seja uma vitória de Pirro, e sim, uma espécie de ano “D”, iniciando um novo ciclo de vitórias como a invasão da Normandia para os aliados na 2ª Grande Guerra. E, assim como Santiago, espero que a cada batalha vencida estejamos mais preparados para as mudanças que vivemos atualmente no mundo para poder proporcionar melhores condições de vida para nossas futuras gerações.

George Santoro

Reforma Tributária – uma análise sob a ótica econômica

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O período de crise econômica e política que o país ainda vive gerou uma boa oportunidade para termos um debate maduro, principalmente com o início de um novo governo.

O sistema tributário brasileiro passou por substancial restruturação na década de 60. Depois disso, somente com a Constituição de 1988, o sistema teve uma reforma considerável. Foi evoluindo continuamente, sem alterações em sua estrutura básica. Embora a reforma Constitucional de 1988 tenha eliminado alguns tributos e introduzido modificações nas características de outros, notadamente no ICMS, a reforma focou na desconcentração dos recursos públicos, privilegiando especialmente os municípios. Desse modo, a estrutura básica da tributação brasileira vigente ainda é, em essência, aquela construída no período 1964/67.

Precisamos refazer o Sistema Tributário Brasileiro. Para isso, devemos primeiro ter bastante claro o tamanho do setor público que desejamos, para só assim podermos desenhar um proposta. Quanto maior o seu tamanho maior será a necessidade de um carga tributária robusta para dar conta destas despesas. Hoje temos um país, estados e municípios com déficit em suas contas, com raras exceções. Então, a meu ver, não temos como iniciar uma discussão de reforma tributária razoável sem antes discutirmos diversos paradigmas do setor público.

Temos educação, saúde, segurança pública, cultura, esportes, milhares de estatais dependentes, estabilidade dos servidores públicos, regime único, aposentadoria integral, aposentadoria precoce, benefícios previdenciários e assistenciais, gratuidade para idosos, meia entrada em atividades culturais e esportivas, benefícios fiscais, benefícios financeiros, subvenções e muito mais coisas. Soma-se tudo isso e o resultado é simples: déficit público e uma alta carga tributária, arcados por cada esfera federativa e muitas vezes de forma desproporcional à real necessidade.

Assim, também será necessário discutir o arranjo federativo, pois temos entes que possuem receita tributária própria mais as de transferências em valor 60% menor que a média nacional. Os mecanismos de equalização federativa existentes não funcionaram a contento em todo esse período agravando ainda mais esta situação.

Ufa!! Se conseguirmos pelo menos ter tudo isso aí de forma clara para todos os brasileiros, mesmo que não consigamos resolver todos esses pontos, mas termos uma agenda e um plano de reformas estruturantes para um Brasil moderno, em 30 anos poderemos colocar também nesta agenda um novo sistema tributário adequado às mudanças tecnológicas que já vivemos e que vamos viver. Não adianta pensar um sistema olhando para os fatos geradores antigos, mas para os da 4 ª geração que já se põem bastante claros para todos nós.

O sistema tributário deve observar o que a academia entende por premissas básicas para que possa atender seu principal objetivo: financiar o setor público interferindo minimamente na economia. Deve ser simples, proporcionando poucas divergências de interpretação e com poucas obrigações acessórias uniformes no País. Procurar a transparência transferindo para quem realmente pagar o tributo, a clareza da sua carga efetiva. Outro princípio fundamental é a neutralidade, evitando a distorção no ambiente de negócios. Não menos importante é a efetividade do sistema, pois ele deve proporcionar capacidade gerencial à administração fazendária e, por fim, a sua equidade tratando da mesma maneira os que estiverem em situação similar. Além destes princípios, o novo sistema deve ser absolutamente harmônico com o padrão internacional de tributação, pois isto ajuda muito na atração de investidores para a federação.

Outro ponto importante a se avaliar na construção do novo marco legal são as rápidas mudanças de negócios e de mercado propiciadas pela revolução tecnológica que passamos. Hoje pode-se abrir uma empresa no site do Ebay e no da Amazon em qualquer lugar do mundo e vender para vários países, operando sob a jurisdição de vários regimes tributários. Esta mudança propicia, por exemplo, que as informações tributárias dos contribuintes e do governo sejam armazenadas na nuvem, podendo ser acessadas em qualquer lugar do mundo. Mudanças como esta implicam até mesmo na criação de novas profissões como o taxologist (um espécie de profissional que não é simplesmente um contador, mas um especialista em tecnologias que integram o fluxo de trabalho e sistemas).

 

As novas tecnologias – como inteligência artificial, robótica e blockchain devem ser consideradas na construção do novo modelo e, principalmente, tecnologias como a impressão 3D e o streaming. Dessa forma, temos uma nova economia surgindo que valoriza cada vez mais os bens intangíveis e os negócios colaborativos, onde fica mais clara a aproximação do processo produtivo do consumidor, bem como uma crescente relativização da presença física e de transmutação das espécies jurídicas, dificultando o acompanhamento destas novas espécies econômicas.

 

O desafio neste cenário é imenso, mas é preciso começar um trabalho de discussão com especialistas de várias áreas do conhecimento que seja capaz de elaborar uma proposta que represente uma ruptura ao atual modelo de tributação brasileira e que nos ajude a dar um grande salto econômico.

 

George Santoro

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